《白皮书》为行政执法开“良方”

　　日前，云南省高级人民法院召开新闻发布会，向社会发布《2020年度云南法院行政案件司法审查报告》，也称行政审判白皮书(下称《白皮书》)。《白皮书》全面分析了2020年全省法院行政案件基本情况，系统分析、客观指出了全省行政机关执法工作中应该注意的问题，并对法治政府建设提出建议。

　　新型行政诉讼案件增多

　　2020年，全省法院新收行政一审案件4584件，同比上升6.65%;新收行政二审案件2395件，同比上升6.16%;新收行政申请再审案件493件，同比下降32.65%。行政诉讼案件继续保持增长态势。2020年全省法院新收行政非诉执行案件3953件，同比上升35.28%，增幅明显。全省法院受理的行政诉讼案件涉诉行政行为仍主要集中在行政撤销、行政强制、行政处罚、行政征收、行政登记、行政确认、行政复议、行政补偿等类别，但也在进一步丰富和发展，如涉行政协议、行政命令、行政监督、行政允诺等新型行政诉讼案件不断增多，且增长较快。

　　《白皮书》显示，2020年全省行政案件败诉类型相对集中。全省一审行政案件行政机关败诉率为18.24%，比上年减少7.36个百分点。从行政机关败诉领域看，主要集中在资源、城建、劳动和社会保障、乡政府、公安等领域;行政案件调解撤诉率有所上升。全省法院全年审结一、二审行政案件调解撤诉率为14.81%，同比有所上升，一定程度上反映出多元解纷机制建设取得成效，推动行政争议实质化解成为府院共识，协调调解工作得到加强。经过协调化解矛盾，一些纠纷得到实质解决。行政机关负责人出庭应诉率总体向好。2020年，全省各级行政机关认真履行出庭应诉法定义务，行政机关负责人出庭应诉的比例继续提升，出庭应诉率为70.5%，同比上升10.43%，其中，丽江、迪庆两地行政机关负责人出庭应诉率达100%。部门正职负责人出庭应诉明显增多，正职负责人出庭应诉率为9.5%。

　　执法工作中应重视的问题

　　行政征收方面。国有土地上房屋征收、集体土地征收引发的相关行政诉讼案件数量较多，主要存在以下问题：一是征收程序不合法。如不启动土地征收程序，直接以签订征收补偿协议或购买协议的方式代替征收;未根据土地性质的不同依法适用不同征收程序，集体土地的征收程序与国有土地上房屋征收程序混用等。二是安置补偿不到位。如评估报告作出时间与征收补偿决定作出时间间隔太长，不能客观反映被征收房屋的价值;征收补偿决定中未充分保障被征收人的补偿安置方式选择权等。三是强制拆除行为不合法。如未严格依照法定程序实施强制腾地或强制拆除;在实施强制拆除、强制腾地过程中，未制作物品清单，亦未对被征收人的财产进行妥善保管，造成被征收人的财产损失等。

　　行政处罚方面。行政处罚领域常见实体方面的问题是未全面收集有关违法事实的证据，或收集的证据无法相互印证，综合分析采信证据不充分，重处罚轻教育，案件处罚幅度把握不当等。程序方面的问题则主要体现为：未充分保障行政相对人在执法过程中享有的陈述、申辩、听证等权利，委派不具有执法资质人员执法，随意简化执法环节，办理案件超过法定期限，送达程序不规范等。

　　行政协议方面。行政协议作为现代政府创新管理方式，实现行政管理目标的新型手段，兼具行政性与契约性的双重特点，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》公布以后，行政协议类案件数量有明显增长。在案件审理过程中反映出有的行政机关签订行政协议时未对签约对象身份进行核实，导致协议主体不合格;有的拟定行政协议条款表述不规范或不明确，导致履行过程中产生歧义而引发纠纷;有的迟延履行义务或者有其他违约行为致使部分协议内容无法实现;有的随意变更协议内容或单方解除协议导致损害行政相对人合法权益等。

　　行政复议方面。行政复议作为行政机关的内部监督机制，具有自我纠错、权利救济及化解行政争议等多重功能。实践中，有的复议机关缺乏程序意识，在收到复议申请后不予处理或超过法定期限作出复议决定;有的未经调查核实，直接以申请人举证不能等理由不予受理或驳回复议申请;有的复议机关对事实不清、争议较大的案件仍采用书面审理，仅依据被申请人的答复意见作出复议决定，导致行政争议难以有效化解，行政复议化解行政争议的主渠道作用未能得以充分体现。

　　其他行政行为方面。在工商行政管理案件中，存在法律适用不准确，对行政许可、行政登记、行政备案定性不清，对公司注册、法定代表人变更等审查不严等问题。在工伤认定案件中，存在工伤认定标准不统一，工伤认定程序中的调查工作不细致，工伤认定决定书不规范等问题。在信息公开类案件中，存在不能正确履行信息公开职责的问题，如不予答复、超期答复、不规范答复、选择性答复等。

　　行政非诉执行方面。行政非诉执行以行政机关主动申请为前提。但有的行政机关在作出的行政决定满足申请强制执行的条件后，因种种原因未依法及时主动向法院申请强制执行;有的行政机关不具有行政强制权，但为了追求行政效率，超越职权强制执行，这种情况在征收领域较为普遍。

　　行政应诉方面。近年来，全省被诉行政机关负责人出庭应诉率大幅度提高，但仍然存在部门负责人多、政府负责人少，副职多、正职少的问题，政府部门正职出庭应诉主要集中在区县一级。负责人出庭应诉的优势和作用还没有充分发挥，有的出庭负责人不熟悉庭审程序、缺乏应诉经验、出庭不出声，未能充分利用庭审平台与行政相对人积极有效沟通，达到实质性化解行政争议的目的。

　　促进法治政府建设的建议

　　聚焦群众利益，严格规范公正执法。主动适应新形势新任务，提升政府治理能力，发挥法治引领作用。以民法典实施为契机，将贯彻实施民法典与常态化疫情防控、深化供给侧结构性改革、打好三大攻坚战等重点工作相结合。坚持以人民为中心的发展思想，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，规范行政执法程序，积极推进建立非诉行政案件执行新机制。

　　优质高效履职，增强依法行政能力。行政机关工作人员特别是领导干部要将法治理念贯穿于履行政府职能各方面、诸环节、全过程，着力增强法治意识，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。加强综合执法队伍建设，转变执法理念，注重改善执法方式方法。对行政违法、怠于履职或者不正当行使职权的，依法依规追究责任，做到权力与责任相一致。

　　加强法律研判，依法科学民主决策。坚持源头治理、科学预防，努力把行政矛盾纠纷防范在源头。坚持依法行政与服务大局相结合，对拟出台的一些重大决策和项目，主动听取法律意见，认真进行法律研判。坚持用法治来规范政府和市场的边界，在法治框架内调整各类市场主体利益关系。

　　加强协同配合，构建多元化解行政争议新格局。全省各级人民法院将按照《云南省人大常委会关于加强行政审判工作的决定》的相关要求，加强与各级政府及政府部门相互配合，推动建立党委统筹、政府支持、社会参与的多元化解行政争议新格局，促进行政诉讼与行政裁决、行政复议等解纷方式的有机衔接，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，实现行政争议的实质性化解。

　　完善复议机制，增强内部监督实效。改革整合各级行政机关复议职能，配齐配强复议应诉队伍，加强复议规范化、信息化建设，建立复议与应诉工作联动机制，完善复议、应诉考核监督机制。注意行政复议与行政裁判标准的衔接，统一行政复议审查尺度和法律适用，加强文书释法析理，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

　　落实相关要求，提升行政应诉水平。认真执行《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》《云南省人大常委会关于加强行政审判工作的决定》，严格按照《云南省人民政府办公厅关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的通知》要求，积极履行行政应诉出庭义务，不断提升行政机关应诉水平。

　　深化良性互动，共建社会治理新格局。结合行政诉讼管辖改革，建立跨地区府院良性互动新机制，确保案件异地审理后协调化解力度不减。加强与法院、检察院之间沟通交流。改进司法建议办理和反馈机制，加大对司法建议和白皮书反映问题的整改落实力度。通过召开联席会议等方式，统筹各方力量和各种资源，共同推动形成实质化解行政争议及诉源治理的合力。(记者 陈晓波)